开创文明城市创建的法治进程                            

——解读《深圳经济特区文明行为促进条例》                            

黄亚英                            

（437必赢会员中心教授）                              

《深圳特区报》2013年1月8日D2版/理论专论                            

《深圳经济特区文明行为促进条例》（以下称“条例”）是深圳文明城市创建的第一个专门立法，也是中共十八大之后我市第一项社会建设立法。2012年12月25日，备受关注的《深圳经济特区文明行为促进条例》在市人大常委会会议上表决通过，并将于2013年3月1日起实施，这是国内首部文明行为促进条例。《条例》的立法全过程受到社会各界和媒体的广泛关注。为什么制定这项立法？该《条例》主要作用何在？本文将全面结合《条例》的内容，并在对比分析此前已有的其他相关法规基础上，从本条例的立法意义和创新特点两个主要方面进行解读，以飨读者。                          

一、条例的立法意义                            

（一）开创文明创建的法治手段，提升文明创建活动的重要性                            

三十多年来，我国的许多工作领域都有了立法，包括计划生育、节能环保、循环经济、碳排放交易等等。但文明城市创建工作至今缺乏全面综合的专门立法。我国的文明创建工作长期以来依据党和政府的“红头文件”，依赖政策引导。但“红头文件”和政策显然强制性、稳定性不够。从完全依赖“红头文件”转向依靠法规，才能依法保障和规范城市文明的提升和创建工作。也就是说，文明城市创建工作在过去单一行政和政策手段之外，又开创了一种全新的法治手段。                          

美丽中国的建设不仅仅是生态或自然环境建设。全社会的行为文明是美丽中国的应有之意。环境美丽加上行为美丽才是真正的美丽。实现百年中国梦，洗刷历史的耻辱，为中国人赢得尊重，都离不开全民族文明程度的提高。                          

（二）总结经验，引领示范                            

深圳特区承担着科学发展排头兵和中国特色社会主义示范市的历史使命。近年来，深圳在文明城市创建方面遇到的新情况、新问题最多，同时许多创新和经验积累也比较丰富，很有必要将相关成果用法规形式加以总结和巩固，同时对全国相关领域发挥引领示范作用。                          

（三）完善现有立法，创新执法机制                            

我国涉及治理不文明违法行为的上位法和本位法已有不少。例如上位法中的《中华人民共和国治安管理处罚法》；本位法中的《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》、《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》、《深圳市养犬管理条例》、《深圳经济特区控制吸烟条例》等。但由于经济社会快速发展，人们文明意识水平不断提高，新情况和新问题不断出现。一方面出现现有立法缺失，如虐待动物问题、网络和手机通讯中的不文明行为、自愿限行机动车等缺乏规定；另一方面执法手段和措施不适应。例如，城管执法人员无法查验违法人员身份证、电子监控拍摄的证据效力等。还曾有媒体抱怨控烟条例实施十多年没有开出一张罚单。这些缺失和问题也都是本次立法关注和完善的重点。                          

二、条例的特点和作用                            

从本《条例》的内容与之前相关立法比较来看，《条例》有以下两方面值得关注的特点和重要作用。                          

（一）突出处罚重点，创新多项执法措施和机制                            

《条例》作为一项立法必然具有强制性，对违法行为要有相应的处罚。本《条例》不仅适用于惩治此前各类立法所界定的不文明违法行为，更主要是创新对各类不文明违法行为，尤其是对个人违法主体的处罚措施和机制，努力克服执行难的问题。在不文明违法行为处罚方面有以下两个特点：第一，《条例》在广泛适用于各类立法已规定的不文明违法行为基础上，突出列举了需要重点处罚的10类最常见也是最令人厌恶的不文明违法行为。这10类包括随地丢弃垃圾、吐痰、便溺，乱张贴刻画，违反禁烟标志吸烟，宠物粪便污损公共场地和设施等。第二，大力创新执法措施，强化执法力度。本《条例》在违法行为处罚方面的下列11项措施和制度都有创新和应用价值：                          

（1）顶格处罚制度。对上述重点处罚的10类不文明违法行为按照相关法规规定的最高处罚额予以处罚。                          

（2）累积加罚制度。对一年内三次以上出现上述10类不文明违法行为者，从第四次违法行为起按顶格数额加倍处罚。                          

（3）告知单位制度。有关执法部门依法对违反本条例的不文明违法行为实施处罚时，违法行为人拒不执行的，有关执法部门可以将处罚决定告知违法行为人所在单位或社区。                          

（4）违法行为人身份查验制度。城管等行政执法人员在查处不文明行为过程中，有权要求违法行为人提供姓名、地址及联络电话号码等信息，并出示有关身份证明文件证实其身份。违法行为人拒不提供姓名、地址、联络电话或者出示身份证明文件证实其身份的，现场行政执法人员可以按照规定通知公安部门进行现场查验。                          

（5）违法行为发生场所的机关、企业及物业、保安等的劝阻和协助执法义务。国家机关、企事业单位以及其他组织、个人有权劝阻其工作或营业场所内的不文明行为；属于违法行为的，应当及时通知有关执法部门，并协助取证。从事物业服务、保安服务的企业对服务区域内的不文明行为，应当予以劝阻、制止，三次以上劝阻、制止无效并拒绝改正的，可以在其服务区域内予以公示。                          

（6）电子取证制度。有关执法部门可以采用拍照、录像等方式现场记录不文明违法行为，并作为处罚依据。                          

（7）执法不作为的检举控告制度。单位和个人有权对相关部门及其工作人员不履行或者不当履行城市文明建设法定职责的行为进行检举和控告。                          

（8）执法合作和信息共享机制。公安、城管等执法部门之间应当建立有关违法行为证据、信息共享和执法合作机制。                          

（9）创设公安和法院专门机构。公安部门可以依法设立城管分局或派出所等执法部门开展执法活动。人民法院可以设立专门的城管审判庭、派出法庭或合议庭。                          

（10）社会服务折抵罚款制度。违法行为人因不文明违法行为受到罚款处罚的，可以申请参加有关执法部门安排的社会服务。参加规定的社会服务时间可以折抵罚款，但最高不得超过所处罚款金额的一半。                          

（11）违法行为多渠道举报答复制度。单位和个人可以通过电话、手机短信息、互联网络、信件等方式举报不文明违法行为，有关单位应当及时处理，并将处理情况答复举报人。                          

（二）创设文明行为保护鼓励和促进制度，推动政府和全社会依法加快文明城市创建工作                            

过去的相关法规基本都是对各类不文明违法行为进行处罚的规定，缺乏对文明行为的保护、鼓励和促进方面系统明确的规定，导致见义勇为、扶弱济困等传统美德和风尚受到挑战。本《条例》在系统明确创设文明行为保护鼓励和促进制度方面亦属于填补了国内立法空白。在文明行为保护、鼓励和促进方面的制度设计主要包括以下16项：                          

（1）党委统一领导机制。《条例》规定，文明行为促进工作应当构建党委统一领导、政府组织实施、各方分工负责、全社会积极参与的工作机制。在立法中明确规定党的职责并不多见，但在该领域做出此项规定符合国情和体制，更有利于加强此项工作。                          

（2）发展规划制度。市、区人民政府应当将文明行为促进工作纳入国民经济和社会发展规划，明确工作总体目标、任务、要求和政策措施。                          

（3）财政和社会资金投入机制。市、区人民政府应当建立城市文明建设的财政投入机制，市财政部门应当整合各类城市文明建设专项资金，规范管理、统筹使用。引导、鼓励企业、社会组织及个人对城市文明建设提供资金与物质支持。                          

（4）全社会表彰奖励制度。市、区人民政府及各有关单位应当建立、健全文明行为奖励表彰制度，规范和整合各种奖励表彰活动。国家机关、企事业单位、社会组织应当结合本地区、本部门、本行业、本单位实际情况积极参加或者组织本单位人员参加各种文明行为评选与表彰活动。                          

（5）优先和优惠待遇。对捐赠骨髓、器官、无偿献血的个人，其本人和配偶、子女、父母可以在骨髓和器官移植、血液使用方面获得优先或者优惠待遇。积极参加社会志愿服务活动的，有困难时可以申请优先获得志愿服务。                          

（6）文明先进人物帮扶制度。市、区人民政府及各有关单位应当建立、健全文明先进人物的困难帮扶制度，采取措施帮助其维护合法权益，解决实际困难。                          

（7）公益广告制度。报纸、电台、电视台、网络等公共媒体应当积极宣传报道城市文明建设，以论坛、专题以及公益广告等形式，营造全社会鼓励和促进文明行为的氛围。公益广告刊登、播放的具体时段、版面、频率，按照市人民政府有关规定执行。                          

（8）建立文明行为档案。探索建立文明行为记录档案，根据自愿的原则，对个人的文明行为予以记录，并按照规定给予奖金、荣誉表彰、积分入户加分等奖励。                          

（9）物质设施保障。市、区人民政府应当加大对城市文明建设的基础设施投入，科学规划、建设、管理有关城市文明建设基础设施，促进城市文明建设。                          

（10）决策咨询机制。探索建立城市文明建设决策咨询制度。开展城市文明建设理论与实践研究工作，为文明行为促进工作提供决策咨询。                          

（11）定期联席会议制度。建立文明行为促进工作联席会议制度，研究、拟定文明行为促进工作相关政策，协调、解决有关重大问题，通报城市文明建设工作情况。联席会议由市文明促进工作机构定期召集。联席会议成员单位应当指定专门机构负责组织实施有关文明行为促进的具体工作。                          

（12）目标责任与考评制度。市、区人民政府及文明促进工作机构应当建立、健全城市文明建设目标责任制和考评制度。与责任单位签订目标任务责任书，并对目标任务责任书落实情况进行检查、考评。                          

（13）民意调查和文明指数测评。市文明促进工作机构应当建立城市文明指数测评体系，定期开展文明行为情况社会调查，做好民意征集和测评等工作，并向社会公布测评结果。                          

（14）全社会教育培训制度。国家机关、企事业单位、社会组织应当对本单位工作人员进行文明行为培训，并将文明行为培训纳入本单位入职培训、岗位培训内容。教育行政部门和各类教育机构应当将文明行为教育纳入教育、教学内容，培养学生、学员的文明习惯和文明风气。各级普法机构应当加强文明行为宣传工作，将有关文明行为规范纳入普法宣传工作。                          

（15）窗口行业和志愿者的文明引导服务。交通运输、旅游等行政管理部门应当在机场、码头、车站、口岸、饭店、景区等公共场所，采取发放宣传资料、播放音视频等方式，宣传、倡导文明出行、文明旅游。义工服务组织或者其他志愿组织依照规定在公共场所开展文明秩序引导等志愿服务工作时，有关单位应当提供便利。                          

（16）人大监督检查制度。市、区人民代表大会常务委员会应当对城市文明建设工作进行监督，组织、邀请人大代表以及有关方面的代表对城市文明建设工作进行专项视察、检查，听取有关单位文明城市建设工作情况。                          

综上，《条例》内容全面，务实创新，立法意义重要，也为随后各级政府规章和政府部门规章制定奠定了坚实的法律基础。因此，该条例的制定和实施一定能够引领和推动政府及社会各界依法加快文明城市建设步伐，开创文明城市建设的法治进程。