傅伦博

（深圳市人大常委会委员、内务司法工委主任）

[本文系作者在2010年12月18日“法治深圳—现实与未来”高端论坛上的主题演讲。全文刊登于2010年12月21日《深圳特区报》理论周刊]

１９９２年７月１日，全国人大常委会授予深圳经济特区立法权。１８年来，适应深圳改革发展的实际需要，深圳市人大及其常委会以改革创新精神，积极推进特区立法的理念创新和制度创新，截至２０１０年１１月，共制定法规１９５项，其中特区法规１５５项，较大市法规４０项，深圳成为国内地方立法最多的城市。这些法规特别是特区法规的制定和实施，为深圳的改革开放、市场经济发展、市场秩序建立和社会进步提供了有力的法制保障，也为国家立法的完善提供了不少可供借鉴的经验，发挥了经济特区“立法试验田”的作用。在深圳经济特区建立３０周年和深圳市人大及其常委会成立２０周年这个节点上，对特区立法创新实践作一些回顾与思考，是有意义的。

深圳特区立法创新，重在理念创新和制度创新，主要表现在以下几个方面：

一、坚持特区立法先行先试

先行先试是经济特区立法权的本质要求，也是用好特区立法权的前提。深圳的改革开放起步较早，经济社会发展走在全国前列，经常会遇到许多新情况、新问题，往往没有相应的法律规范可以依照，这就要求我们深圳的立法机关必须从特区的实际情况出发，充分发挥特区立法权先行先试的功能，以立法创新推动体制创新、机制创新。在深圳制定的特区法规中，大致有１／３的法规是在国家相关法律法规尚未出台的情况下先行先试的，有不少法规在我国立法发展史上写下了重要一笔。

在规范市场主体方面，１９９３年初在国家公司法尚未出台的情况下，深圳根据特区公司企业发展很快又缺乏规范的迫切需要，在全国率先制定特区股份有限公司条例和有限责任公司条例，确立公司法人治理结构，规范公司行为，为后来国家《公司法》的制定积累了宝贵的立法经验；根据特区经济发展需要，在全国率先制定了特区合伙条例、股份合作公司条例、商事条例、经纪人条例；为规范国有独资公司经营，率先制定了特区国有独资有限公司条例；针对特区企业优胜劣汰、破产清算的需要，１９９３年和１９９５年率先制定了特区企业破产条例、企业清算条例，为国家后来制定破产法提供了参考经验。

在规范要素市场、维护市场秩序方面，２０世纪９０年代初期，为规范迅速发展的深圳房地产市场和建筑市场，在国家有关房地产和建筑市场法律法规不健全的情况下，于１９９２年至１９９５年率先制定了特区房地产登记条例、房屋租赁条例、房地产转让条例、土地使用权出让条例、房地产行业管理条例、建设工程施工招标投标条例、建设监理条例，促进了深圳房地产市场和建筑市场的健康发展，为国家后来完善房地产和建筑方面的法律法规提供了参考经验。

为适应特区劳动力市场快速发展，众多外来劳务工的权益需要保护的实际需要，１９９３年至１９９４年，率先制定了特区劳务工条例、劳动合同条例、工伤保险条例、最低工资条例等，维护劳动者合法权益，为国家后来制定劳动法、劳动合同法提供了参考经验。２００８年初，在金融危机影响下，一些企业经营发生困难，企业劳资纠纷大量增加，影响劳动关系和谐。面对深圳劳动关系领域出现的新情况、新问题，深圳大胆创新，在国内率先制定出台了《和谐劳动关系促进条例》。

在规范政府行为、促进社会进步方面，深圳特区立法的先行先试也发挥了积极作用。如１９９４年率先制定的行政监察规定，１９９８年率先制定的政府采购条例，规范了政府行为，为国家后来制定监察法、政府采购法提供了参考经验。

二、坚持以人为本的立法理念

坚持以人为本，注重维护广大人民群众的根本利益，是深圳特区立法的一个重要理念和指导思想。１９９６年，针对一些企业特别是劳动密集型加工企业拖欠职工工资、企业主欠薪逃匿现象比较严重且引发较多群体性事件的情况，为保护劳动者的合法权益，深圳市人大常委会以“以人为本”的精神，制定了特区企业欠薪保障条例，规定政府筹集设立欠薪保障基金，在企业破产倒闭和企业主欠薪逃匿时，先行垫付职工工资，保障职工生活需要，然后再向欠薪企业追偿。这是我国第一部有关处理企业欠薪问题的专门法规，对保障职工合法权益、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。

２００８年，深圳在制定和谐劳动关系促进条例时，从维护劳动者合法权益的角度创新设置了一系列条款，如条例规定企业被宣告破产后，破产财产应当优先支付劳动者工伤医疗费用和破产宣告前三个月内的劳动报酬。这对国家企业破产法的规定作了适当变通，以保障员工的生命健康权和基本生活条件。条例规定劳动者工资在特区最低工资两倍以下的劳动争议，法律援助机构应当为该劳动者提供法律援助。近两年劳动者提起劳动争议仲裁和诉讼申请法律援助的，法律援助机构依法指派律师为劳动者提供了法律帮助，有利于保护劳动者的合法权益。

此外，深圳特区道路交通违法行为处罚条例、残疾人无障碍环境建设条例、法律援助条例及无偿献血条例、人体器官捐献移植条例、工伤保险条例、最低工资条例和工资支付条例等，也体现了以人为本的理念。

三、坚持严管城市、注重治本的理念

深圳发展目标是建设现代化国际化先进城市。现代化国际化城市的一个重要标志就是有序。做到有序的一个重要手段就是依法严管。邓小平同志在１９９２年“南方重要讲话”中指出：“新加坡的社会秩序是好的，他们管得严。我们应当借鉴他们的经验，而且比他们管得更好。”新加坡依法严管，表现在立法和执法上的严明、严密。２０１０年深圳市第五次党代会的报告中提出：“要树立严管城市理念，出台严管城市措施”。坚持严管城市理念，要求我们在立法工作中，注重治本，注重城市管理和社会管理中的源头性、根本性、基础性问题的依法治理，注重立法的针对性和有效性，立法要管用。

载重泥头车超载超速严重交通违法现象，是多年困扰深圳的一个突出问题，针对这一长期困扰道路交通管理的顽疾，深圳２００９年全面修订道路交通处罚条例时，改变过去只罚超载司机而起不到威慑作用的做法，从源头治理，注重治本，创新规定对泥头车超载实行“一超三罚”（罚货主即工地源头、罚运输企业、罚司机，罚款较重），对一年内两次超载违法的实施加倍处罚并对施工工地和运输企业相关负责人处以罚款。这一治本的制度创新规定实施后，对泥头车超载超速严重交通违法行为起到了很大的震慑作用。据统计，条例２０１０年８月开始实施至１１月，泥头车违法行为同比下降七成。

机动车冲红灯问题也是影响深圳道路交通安全的一个突出问题。以往交通处罚条例对冲红灯违法行为规定了５００元罚款，在全国已属较高，但仍难以遏制该项违法行为的高发态势，一些人不怕罚款。对此，我们在研究借鉴香港等世界先进城市的相关经验后，在新修订的交通处罚条例中采取双管齐下的办法，即一方面实行“累计加罚”制度创新（一年内三次冲红灯的，从第三次起每次处罚１０００元），另一方面实施严格的记分制度，改变过去只现场处罚记分，监控设施记录的违法行为不记分的做法，规定所有电子监控设施记录的冲红灯等违法行为都应当依法处罚并严格记分，记满十二分后扣留驾照，重新学习交通法律法规知识并考试。这一治本规定有效地遏制了冲红灯行为，条例实施后４个月冲红灯违法行为同比下降了七成。

四、坚持教育与处罚相结合

坚持教育与处罚相结合，是深圳特区立法一直坚持的一个重要理念和指导思想。在制定道路交通安全违法行为处罚条例过程中，我们坚持教育与处罚相结合，充分发挥法律规范的教育和引导功能，在条例中设立了一系列较为人性化的规定。在规定累积记分制度的同时，借鉴香港的经验，给违法行为人一个学习补救的机会，规定驾驶人可以申请参加公安交警部门组织的道路交通安全法律法规和相关知识学习，每次学习时间不少于６小时，经考核合格后可以减少适当的记分，但一个记分周期内减分不得超过六分；对被处暂扣驾照三个月以上的，还应到指定地点接受６小时的道路交通安全教育；对于被处暂扣驾驶证处罚的驾驶人，规定其可以申请参加社会服务，提供社会服务一个小时折抵暂扣驾驶证一天，但折抵最长不得超过被处扣证期限的三分之二；为了鼓励驾驶人自觉遵守交通法律法规，条例规定对两年内无交通违法记录且该违法行为的处罚在五百元以下，经查证属实的，可以免除一次交通违法行为的罚款处罚，等等。这些都体现了教育与处罚相结合的原则，受到公众好评。

五、坚持国际化城市视野下的学习借鉴和制度创新

借鉴吸收创新，也是深圳特区立法的一个重要理念。建设现代化国际化城市是深圳发展的战略目标，这就要求我们在立法工作中进一步解放思想，树立世界眼光，以新加坡、香港等世界先进城市为标杆，从实际出发，虚心学习借鉴世界先进城市法治建设的经验，利用深圳特区立法权的优势，实行特区立法制度创新。深圳特区获得立法权以来，有相当数量的法规学习借鉴了发达国家和香港、新加坡等世界先进城市的立法经验。如深圳市场主体、房地产市场和人力资源等要素市场立法，借鉴吸收了香港相关立法经验，城市规划法定图则及公示制度，借鉴了香港的相关规定。和谐劳动关系促进条例，吸收了法国民法典的有关破产财产优先支付职工工资的规定；借鉴吸收美国劳工法和香港有关法律的规定，在条例中规定了劳动争议行动的冷静期制度，完善了劳动关系协调机制。欠薪保障条例移植借鉴了香港欠薪保障立法的规定。集体协商立法，借鉴吸收了法国、加拿大等发达国家处理集体协商僵局的有关规定。道路交通处罚条例借鉴了香港对监控设施记录的违法行为处罚并记分的规定；借鉴了澳门道路交通立法的经验，对于夜间违规开大灯行驶如何认定和处罚作了详细规定。

六、坚持立法的公众参与，推进特区立法的民主化和科学化

坚持立法的公众参与，也是深圳的一个重要的工作理念和工作方法。特区立法的发展历程，也是逐步实践民主立法、科学立法的过程。深圳在立法工作中坚持走群众路线，拓展人民群众参与立法的途径和形式，推进特区立法的民主化和科学化。实践证明，坚持立法的公众参与，可以使立法工作更好地集中民智、反映民意，使立法真正体现人民的意志和利益，也有利于立法规范科学，符合实际，便于执行。

制定和谐劳动关系促进条例时，条例草案广泛征求了各相关方面的意见，重点是基层企业和一线员工的意见。条例草案公开向社会征求意见后，共收集到２６００多条意见和建议。条例７２个条文中的三分之二的条文，都是根据公开征求意见的情况而草拟或改写的。深圳特区集体协商条例修改草案的６９个条文，有６２个条文是根据公开征求社会各界的意见而重新拟订或修改的。

道路交通违法行为处罚条例的制定过程也是民主立法、科学立法的过程。条例征求意见稿在深圳特区报等媒体公布后，社会各界反响强烈。共收集到各界意见和建议１万多条。条例６８个实质性条文，有５５条是根据公开征求意见的情况草拟或改写的。应该说，深圳交通处罚条例的民主立法、科学立法过程，充分证明了发扬民主、坚持公众参与，是提高立法质量、保证立法切实可行的根本途径。